PPS is terug, maar dan anders
Als overheden en marktpartijen elkaar goed weten te vinden en efficiënt samenwerken om gebieden te ontwikkelen voor bijvoorbeeld woningbouw of infrastructuur, scheelt dat tijd en geld. Die voor de hand liggende gedachte zorgde er rond de millenniumwisseling voor dat grote projecten vaak samen ter hand werden genomen, in een zogeheten publiek-private samenwerking (PPS). Zolang het economisch goed ging, bleek dat een gouden greep. Intensieve samenwerking bood allerlei voordelen: de ontwikkeling van nieuwe wijken en industrieterreinen ging sneller en kon grootschaliger worden aangepakt. Gemeenten en ontwikkelaars deelden immers risico’s en kosten. Nieuwe ontwikkelingen werden bovendien vanaf het begin integraal aangepakt: woningen, voorzieningen, infrastructuur en groen werden in samenhang met elkaar ontwikkeld. Die redelijk ideale wereld kwam in gevaar door de financiële crisis die in 2007 begon. De vastgoedmarkt stortte in, in een behoorlijk tempo. Afzet en grondopbrengsten waren ineens niet meer zeker. Gemeenten en marktpartijen moesten verliezen afboeken doordat grond in waarde daalde. Private partijen konden door de strengere regels van banken minder goed aan krediet komen en konden daardoor hun toezeggingen niet waarmaken
Crisisjaren
Veel PPS-projecten hadden in die tijd de vorm van een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM), ook wel joint venture genoemd. Gemeenten en marktpartijen zetten daarmee als het ware samen een nieuw bedrijf op, waarin ze de grond onderbrachten. In de crisisjaren bleek dit in veel gevallen een duur en inflexibel vehikel voor samenwerking. Gemeenten liepen vaak de zwaarste financiële klappen op en werden veel terughoudender in nauwe samenwerkingsvormen met het bedrijfsleven. De financiële problemen voedden het onderlinge wantrouwen. Er waren nog wel succesvolle PPS-trajecten, maar voor veel betrokken professionals werd ‘PPS’ synoniem voor rigide afspraken, hoge risico’s en slechte samenwerking. Een sprekend – en pijnlijk – voorbeeld van hoe het misging, is Blauwestad. Deze grootschalige gebiedsontwikkeling in krimpregio Oost-Groningen kwam kort na het jaar 2000 van de grond. Mede door die timing kreeg dit project de klap van de economische crisis volop mee. Maar timing was niet het enige probleem. In Blauwestad moesten een kleine 1.500 woningen verrijzen, met name voor welgestelde Randstedelingen die hun pensioen in een rustige, groene omgeving wilden doorbrengen. Middelpunt werd een kunstmatig meer van 800 vierkante meter, waarvoor toenmalig koningin Beatrix in 2005 de kraan opendraaide.
Publieke opinie
Voor de beoogde Randstadbewoners bleek Oost-Groningen echter wel érg ver: de vraag naar woningen in Blauwestad bleef vanaf het begin ver onder de prognoses. De economische crisis versterkte dat effect. Voor de provincie, die onder meer had geïnvesteerd in het kunstmatige meer, werd Blauwestad een flinke financiële strop. PPS-partijen overal in het land – zowel publiek als privaat – voelden zich gewaarschuwd. Het woord ‘PPS-trauma’ viel hier en daar. De financiële gevolgen bleken groot, in het geval van Blauwestad met name voor de provincie. Pijnlijke les uit analyses achteraf: neem nooit een onevenredig groot deel van het financiële risico op je. In de publieke opinie kreeg Blauwestad het imago van mislukt project, al staan er vandaag de dag inmiddels meer dan zeshonderd woningen en is de ecologische waarde van het gebied toegenomen.
Woningen, voorzieningen, infrastructuur en groen werden in samenhang met elkaar ontwikkeld
Hoe is het mogelijk dat publiek-private samenwerking vandaag de dag een comeback beleeft , met ervaringen als die van Blauwestad in het achterhoofd? De belangrijkste reden voor de heropleving van PPS is: we kunnen simpelweg niet zonder. Dat stelde bijvoorbeeld hoogleraar gebiedsontwikkeling Co Verdaas (TU Delft ) in het voorjaar van 2025 in een artikel op gebiedsontwikkeling.nu. Ook overheden en brancheorganisaties benadrukken de noodzaak van PPS in hun Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2019. De opgaven waar alle betrokken partijen mee te maken hebben, zijn immens en staan onder grote tijdsdruk: we moeten jaarlijks honderdduizend nieuwe woningen realiseren inclusief de benodigde infrastructuur, die woningen en het omliggende landschap moeten klimaatadaptief zijn of worden én we hebben een energietransitie te maken. Dat alles binnen de beperkte ruimte die Nederland biedt, met groeiende personeelstekorten en uiteraard met het gegeven dat iedere euro maar één keer kan worden uitgegeven. Het moge duidelijk zijn: die opgaven zijn veel te groot om ieder vanuit het eigen hokje mee aan de slag te gaan.
Nieuw gezamenlijk perspectief
De ontwikkeling van Gnephoek bij Alphen aan den Rijn is een sprekend voorbeeld van de complexiteit van gebiedsontwikkeling. Een deel van het gebied ligt onder NAP. Bodem, water, natuur, infrastructuur en woningbouw hebben onderling allemaal invloed op elkaar. In dit gebied moeten 5.500 woningen verrijzen, in combinatie met 60 hectare natuurgebied, water en voorzieningen zoals winkels en scholen. Betrokken gemeenten en marktpartijen hebben elkaars kennis en expertise nodig om het gehele plaatje in beeld te krijgen en verstandige beslissingen te nemen. De schaal van het gebied is bovendien veel te groot om met één of enkele partijen financiële risico’s te nemen. Zulke complexe opgaven vragen om een integrale aanpak, vanuit een gezamenlijk perspectief. En dat is precies waar de samenwerking tussen publieke en private partijen om draait. PPS is dus onmisbaar, zoals ook staat in het rapport Publieke financiële opgave woningbouw in Nederland in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en een rapport over de Rijksondersteuning Gebiedsontwikkeling in opdracht van de Landelijke Versnellingstafel Woningbouw (beide rapporten uit 2024). Maar dan wel PPS nieuwe stijl. Fijne bijkomstigheid: de Omgevingswet, die in 2024 is ingevoerd, biedt goede instrumenten voor een integrale gebiedsaanpak én een evenwichtige verdeling van kosten en risico’s. Een voorbeeld daarvan is het zogeheten kostenverhaal. Daarmee kunnen gemeenten ontwikkelaars en grondeigenaren verplichten om mee te betalen aan publieke voorzieningen die nodig zijn voor de gebiedsontwikkeling
PPS 2.0
Hoe ziet PPS 2.0 eruit? Dat is te lezen in diverse handleidingen die de afgelopen jaren verschenen. Zo beschrijft de eerder genoemde Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2019, een uitgave van overheden en brancheorganisaties, hoe PPS-partijen kunnen werken aan een goede balans tussen zekerheid en flexibiliteit. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bracht in 2023 de praktijkhandleiding Samen snel en goed bouwen uit, met spelregels voor PPS-partijen in de woningbouw. In beide handleidingen zijn, op basis van onderzoeken, de geleerde lessen uit eerder (vastgelopen) PPS’en verwerkt. Een van de belangrijkste lessen is: zorg voor meer flexibiliteit. Een GEM wordt om die reden alleen nog gebruikt als daartoe aanleiding is en dan onder de juiste voorwaarden. Daarnaast zijn overheden en marktpartijen zich ervan bewust geworden dat betere juridische afspraken nodig zijn over een evenwichtige verdeling van kosten en risico’s. Diezelfde overheden hebben gewerkt aan een professioneler opdrachtgeverschap en sterkere regie, bijvoorbeeld door in een heel vroeg stadium gezamenlijke risico’s op te sporen en te bespreken. PPS-projecten worden vandaag de dag bovendien vaak gefaseerd of opgeknipt in delen, zodat bij tegenvallers niet meteen het hele project stilvalt. Het opknippen in deelopgaven – bijvoorbeeld woningbouw naast infrastructuur – maakt het bovendien mogelijk verschillende fi nanciële constructies naast elkaar te gebruiken. Moderne PPS’en zijn bovendien veel transparanter dan de ‘traditionele’ constructies.
Waaier aan betrokkenen
Het zogeheten Didam-arrest van de Hoge Raad uit 2021 speelt daarin een belangrijke rol. In die gerechtelijke uitspraak staat dat gemeenten bij schaarse gronden samenwerkingskansen transparant moeten zijn en potentiële gegadigden gelijk moeten behandelen – óf moeten aangeven waarom er maar één serieuze gegadigde is. Wat betekent dat voor de concrete invulling van een ‘moderne’ publiek-private samenwerking? Meestal is een gemeente de regisseur van een gebiedsontwikkeling. Van de publieke zijde kunnen verder provincie en/of Rijk meedoen als financier of als bevoegde overheid. Dat is bijvoorbeeld het geval als er bouwplannen zijn buiten bestaand stedelijk gebied; in dat geval is de omgevingsverordening van de provincie relevant. Als private partijen kunnen bijvoorbeeld ontwikkelaars, beleggers of investeerders, bouwers en woningcorporaties deelnemen aan de PPS. Ook netbeheerders, energiebedrijven en grondeigenaren kunnen aansluiten, net als maatschappelijke organisaties zoals scholen of zorginstellingen. Voor deze (potentieel) brede waaier aan betrokken partijen, elk met hun eigen cultuur maar ook hun eigen wet- en regelgeving om aan te voldoen, is een helder traject met duidelijke afspraken noodzakelijk. Vaak begint het traject met een gemeentelijk initiatief voor bijvoorbeeld woningbouw of energietransitie. Vervolgens gaat het via marktconsultatie, partnerselectie, samenwerkingsafspraken, planontwikkeling en PPS-contract toe naar de uiteindelijke realisatie, veelal in vooraf vastgelegde fases of delen.
PPS 2.0 is een stuk flexibeler en biedt tegelijk meer zekerheid voor alle betrokken partijen
Om gebiedsontwikkeling via een PPS vorm te geven, zijn allerlei juridische vormen en instrumenten denkbaar. Vaak worden meerdere vormen gecombineerd voor de verschillende onderdelen van een project. Lichte juridische vormen zijn bijvoorbeeld een intentieovereenkomst of een samenwerkingsovereenkomst. De publieke en private partijen kunnen ook een zogeheten anterieure overeenkomst (ook wel: kostenverhaal) vastleggen. Dit is een privaatrechtelijke afspraak met meerdere partijen over de verdeling van bijvoorbeeld voorbereidingskosten of de kosten van groenvoorzieningen. Deze overeenkomst wordt gesloten voordat een omgevingsplan of projectbesluit is vastgesteld. Een GEM of joint venture wordt veel minder gebruikt dan voorheen, maar kan nog geschikt zijn, bijvoorbeeld als de te ontwikkelen grond eigendom is van veel verschillende partijen of als er grote publieke doelen aan de orde zijn. Bij een GEM delen gemeente en private partij(en) het eigendom, de risico’s en de winst of het verlies van grond. Het nadeel van een GEM blijft dat het moeilijk is om in te spelen op veranderende economische omstandigheden.
Varianten
Voor het bouwclaimmodel geldt hetzelfde: voor de economische crisis was dit model populair, vandaag de dag wordt het nog spaarzaam gebruikt. Dit model houdt in dat een ontwikkelaar grond verkoopt aan een gemeente tegen een vrij lage prijs en in ruil daarvoor bouwrechten krijgt zodra het ontwikkelplan rond is. Dit model is minder populair geworden, omdat de gemeente relatief grote risico’s heeft . Bij een concessiemodel heeft juist de ontwikkelaar het grootste risico. Die koopt grond van de gemeente, inclusief een plan van eisen. Soms gaat de openbare ruimte na ontwikkeling terug naar de gemeente. De ontwikkelaar houdt het exploitatierisico. Zelfrealisatie is een vergelijkbaar alternatief, waarbij ook de eigenaar zelf de grond ontwikkelt. Sinds de invoering van de Omgevingswet kunnen gemeenten, als het niet lukt om privaatrechtelijke afspraken te maken, ook publiekrechtelijk kostenverhaal regelen. Ontwikkelaars en grondeigenaren worden dan verplicht bij te dragen aan de kosten van bijvoorbeeld ontsluiting en voorzieningen in een te ontwikkelen gebied.
Financieringsstromen
De financieringsstromen van een PPS-project lopen langs de lijnen van de juridische afspraken. Grond kan eigendom zijn van de gemeente of van private eigenaren, of van hen gezamenlijk. De kosten voor publieke voorzieningen, zoals infrastructuur, water, groen en scholen, worden betaald door gemeente, provincie en/of Rijk, aangevuld met bijdragen van ontwikkelaars. De precieze verdeling wordt juridische vastgelegd. De kosten voor vastgoed zoals woningen en kantoren zijn voor rekening van ontwikkelaars en beleggers. Aanvullende financiering kan komen uit diverse fondsen of overheidsregelingen. Een voorbeeld daarvan is de Woningbouwimpuls, bedoeld om gemeenten te stimuleren betaalbare woningen te realiseren. In het najaar van 2025 vond de zevende aanvraagronde plaats van deze stimuleringsregeling. Bij gebiedsontwikkeling gaan de kosten ver voor de baten uit. Daarom zijn heldere afspraken voor alle betrokken partijen van groot belang. Die kunnen gaan over fasering, go/no-gomomenten, financiële risicoverdeling, maar ook over de vraag: hoe regelen we het als één partij halverwege het project wil uitstappen?
Succes gegarandeerd?
Met dergelijke afspraken is PPS 2.0 een stuk flexibeler dan de traditionele PPS-constructies en is er tegelijk meer zekerheid voor alle betrokken partijen. Een gedegen en transparant proces vooraf helpt ook om de essentie van een PPS te waarborgen: elkaar leren kennen en er gaandeweg op gaan vertrouwen dat de ander aan tafel blijft , ook als er zwaar weer dreigt. Is met zo’n voortraject succes altijd gegarandeerd? Helaas niet. Externe factoren als politieke instabiliteit of gebrek aan maatschappelijk draagvlak kunnen nog altijd roet in het eten gooien. Ook kunnen partijen zich in een PPS-traject te afhankelijk maken van één (belangrijk) onderdeel van het geheel. Dat gebeurde bijvoorbeeld met het nieuwe Feyenoordstadion, onderdeel van een grotere ontwikkeling (Feyenoord City) met ook 3.700 woningen, winkels, voorzieningen en publieke ruimte. Toen de financiering en het draagvlak voor het nieuwe stadion wegvielen, was het hart uit het ontwikkeltraject. De plannen werden afgeslankt en omgebogen tot woningbouw en diverse infrastructurele vernieuwingen. Is deze gebiedsontwikkeling daarmee mislukt? Dat is maar hoe je ernaar kijkt. Betrokken partijen hebben de harde les geleerd om niet te zeer op één paard te wedden, maar toen dat paard wegviel, is niet álles ingestort. Gemeente en private partijen hebben elkaar toch weer weten te vinden voor een aangepast plan, onder de noemer Rotterdams Tij. Dat was met een traditionele PPS-constructie waarschijnlijk niet gelukt. En zo heeft PPS 2.0 ook hier toch zijn waarde bewezen.
