Balans tussen bestuurlijke daadkracht en democratische participatie
Uit het jaarverslag van de Raad van State blijkt dat in 2024 ongeveer drieduizend procedures tegen woningbouwprojecten in behandeling waren. Vijf jaar geleden ging het nog om tweeduizend procedures. Inmiddels loopt de bouw van een op de drie woningen vertraging op. In twee derde van de gevallen zijn het omwonenden die bezwaar maken tegen nieuwbouw. De assertieve burger steekt een stok in het wiel van de woningbouw, zo lijkt het. Burgers worden mondiger, ziet ook Niels Koeman, specialist ruimtelijk ordeningsrecht en oud-staatsraad. ‘We hebben in het bestuursrecht de toegang tot de rechter vrij makkelijk gemaakt. Je hebt geen advocaat nodig als je vindt dat een nieuw gebouw aan de overkant van de straat zorgt voor verlies van uitzicht, bouwhinder of parkeerproblemen. Een buurtcomité met een paar actieve leden kan al een eind komen als ze vinden dat hun omgeving aangetast wordt. Wat ook niet helpt is dat de nadeelcompensatie die je krijgt bij waardevermindering is afgenomen. Vroeger moest je de eerste 2 procent van de waardevermindering van je huis zelf dragen. Bij de laatste wijziging van de Omgevingswet is die drempel 4 procent geworden. Dan is het niet zo gek dat mensen redeneren: laat ik maar proberen samen met mijn buren die bouwplannen tegen te houden.’
Wat zegt de toename van bezwaren over de huidige samenleving?
We zijn een individualistische samenleving geworden waarin het algemeen belang ondergeschikt is aan het eigenbelang’, aldus Hans Boutellier, hoogleraar Polarisatie en Veerkracht en oud-directeur van het Verwey-Jonker Instituut dat maatschappelijk vraagstukken onderzoekt. ‘De eigen emotie staat centraal. Daarbij leunen we steeds meer op het rechtssysteem om te kijken wie er gelijk heeft. In de verzuilde samenleving, die tot ongeveer 1960 duurde, hadden we grote maatschappelijke collectieven. Die knoopten in morele zin veel aan elkaar. Na de ontzuiling lag de focus vooral op groei en efficiency zonder al te veel idealen. Levensbeschouwing werd ingeruild voor pragmatisme. Daarmee zijn we lang succesvol geweest, maar als samenleving zijn we in morele zin verzwakt. We kijken steeds meer naar het recht als normenkader. Daardoor komt het onder druk te staan. De rule of law is het skelet van de samenleving. Levensbeschouwing is het vlees op de botten. Als dat laatste er niet meer is, begint het te piepen en te kraken. Kritiek op de instituties zwelt aan.’
Een buurtcomité met een paar actieve leden kan al een eind komen als ze vinden dat hun omgeving aangetast wordt
Koeman: ‘Die kritiek geldt vooral voor degenen die gecontroleerd worden: politici en bestuurders. Wetten, plannen en besluiten worden minder makkelijk aanvaard. Het vertrouwen in de rechterlijke macht bij de burger is juist heel groot. De burger ziet de rechter als redder in nood. Ik aarzel wel bij het beeld dat de toename van bezwaren zo groot is. Bezwaren tegen bouwplannen krijgen vooral veel aandacht in de media. Binnen de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) ben ik betrokken geweest bij een advies over de juridisering. Dan begin je met de vraag of de juridisering steeds verder is toegenomen. Of met andere woorden het recht een steeds belangrijkere rol speelt in de leefomgeving. We konden niet hard maken dat mensen meer rechtszaken aanspannen die tot vertraging in de woningbouw leiden. Als je dat probeert te onderbouwen met cijfers, dan stuit je op het probleem dat onder de Omgevingswet ook dossiers vallen waar iemand een gebouw moet afbreken omdat hij illegaal gebouwd heeft. Als anderen die cijfers wel hebben gevonden geef ik mij direct gewonnen, maar ons lukte dat dus niet.’
Hoe bewaak je de balans tussen een daadkrachtige overheid die de woningnood wil oplossen en de burger die wil dat zijn bezwaren serieus worden genomen?
Koeman: ‘Er kan veel worden gewonnen als aan het begin van het traject juridisch advies serieus wordt genomen. Ik heb vroeger als advocaat deel uitgemaakt van het juridisch overleg Zuidas. Daar werden alle bouwplannen aan het begin besproken door juristen van de gemeente, de provincie en Rijkswaterstaat. Moet er een milieueffectrapport opgesteld worden of een inspraakavond worden georganiseerd? Dat was mede daardoor een soepel proces. Toch gebeurt dat niet altijd. Juristen zijn op gemeentehuizen en departementen niet populair. Die wijzen de bestuurder bijvoorbeeld op een arrest waarin staat dat iets niet mag. Dat wil de bestuurder helemaal niet horen. Die wil daadkracht tonen. Maar als je een plan met oogkleppen op doorzet, dan creëer je grote risico’s. Het afbreukrisico zit altijd helemaal aan het einde, als de vertraging het grootst is. De advertentie heeft al in de krant gestaan. De bouwer staat klaar. Preventie in het begin van het proces is een manier om dit op te lossen.’
Boutellier: ‘De politiek is te veel gericht op consensus in het politieke systeem. Ze hebben weinig oog voor andere belangen. Ik heb in het verleden bij het ministerie van Justitie gewerkt. Dan merk je hoeveel van de energie erop gericht is om een besluit er binnen het bestuurlijke systeem door te krijgen. Dat geldt ook voor lokale politici. De samenleving wordt er onvoldoende bij betrokken. Je zag het tijdens de coronaperiode toen maatregelen werden ervaren als dictaten, maar ook bijvoorbeeld bij de aanleg van windmolenparken. Daar is te weinig nagedacht over hoe je omwonenden meekrijgt. Het duurzaamheidsbelang moet zich wel verhouden tot de rest van de samenleving. Er zijn drie manieren waarop je als overheid om kan gaan met zulke gespannen situaties. Praten is een optie. De norm stellen – met andere woorden: we doen het toch – is een andere. De derde optie is een omtrekkende beweging maken. Common ground vinden.’
Gebeurt dat niet al? Nederland is vermaard om zijn poldermodel.
Koeman: ‘Niet als het over woningbouw en nieuwe locaties gaat. Dat is toch vooral een zaak van winnaars en verliezers. Je ziet in een oogopslag wie er blij zijn. Voor de woningzoekende, de gemeente, de projectontwikkelaar en de bouwer is het resultaat positief. Voor degene die er tegenover woont, zijn er sneller minnen. Wat in zo’n geval helpt, is in je plannen de belangen van de bewoners in de aangrenzende wijk mee te nemen. Verduurzaam bijvoorbeeld hun woningen of richt de bestaande plantsoenen opnieuw in. Met de socialisering van een gebiedsontwikkeling creëer je draagvlak. Dat maakt bijvoorbeeld ook de bouw van een windmolenpark eenvoudiger. Bij de grondeigenaar die de windmolens op zijn terrein krijgt, gaat de vlag uit. Die verhuurt de grond en geniet van de huuropbrengst. Zijn buurman ervaart alleen de nadelen: de slagschaduw, de reflectie en het geluid. Dat los je op als je de buurman betrekt in de exploitatie en hem een stukje van de opbrengst van die windmolens gunt.’
Bestuursprocesrecht en omgevingswet is mandarijnenwetenschap geworden. Het is met andere woorden niet meer te volgen voor de leek. Is dat erg?
Boutellier: ‘Er moet een redelijke verhouding zijn tussen de moraal en het recht. Idealiter is het recht de uitdrukking van de moraal. Inmiddels zie je het omgekeerde. De normatieve verhoudingen worden gestuurd door het recht, wat best gek is. Als mensen het dan juridisch en procedureel niet meer kunnen volgen, is dat wel problematisch.’ Koeman: ‘Ik heb die uitspraak gedaan over het oude systeem, voor invoering van de Omgevingswet. Dat is een poging om alle regels en procedures over milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en dergelijke te stroomlijnen. Het zou de participatie van burgers moeten bevorderen. Voorlopig geef ik de Omgevingswet het voordeel van de twijfel. Het is een groot goed dat je met een muisklik kan zien hoe hoog een gebouw op een bepaalde locatie mag zijn en hoe dat gebruikt mag worden. Het is zeker niet perfect, maar het maakt in ieder geval een einde aan het versnipperde oude systeem.’
Grote woningbouwprojecten worden sinds juli met voorrang behandeld. Hoe pakt dat uit in de praktijk?
Koeman: ‘Het is een heel eenvoudige en effectieve maatregel om de doorlooptijd van bestemmingsplannen en omgevingsplannen te verkorten. Als het niet negen maar drie maanden duurt voor je zitting eraan komt, heb je een half jaar gewonnen. De procedures vormen overigens niet de belangrijkste remmende factor. De grootste vertraging vindt plaats in het voortraject als bijvoorbeeld provincie en gemeente het niet eens kunnen worden over een grote bouwlocatie. De gemeente wil bouwen, maar de provincie ligt dwars omdat die een ander belang vertegenwoordigt. Dat bestuurlijke armpje drukken kan soms tien jaar duren. Daarmee vergeleken is de tijdwinst die je behaalt met het inkorten van de rechtsbescherming bescheiden. Dat scheelt misschien een jaar. Wat ook niet helpt is dat bij de financiering van een bouwproject de bank pas het groene licht geeft als de bouwvergunning of het bestemmingsplan onherroepelijk is. Je zou bij een voorlopig oordeel van de rechter dat er niet geschorst wordt aan de slag moeten kunnen gaan met een plan of vergunning. In de praktijk staat alles echter stil, omdat iedereen bang is dat het uiteindelijk toch niet goed gaat in de procedure. Dat risico zou je prima met een soort garantiefonds zoals we in de reiswereld kennen kunnen afdekken. Het komt immers zelden voor dat het bouwplan uiteindelijk helemaal niet doorgaat. De meeste fouten zijn te repareren.’
Een voorstel om tijd te winnen bij bezwaarprocedures is om slechts één gang naar de rechter mogelijk te maken en de mogelijkheid tot hoger beroep in bepaalde gevallen af te schaffen. Zaag je zo niet aan de poten van de rechtsgelijkheid?
Koeman: ‘Het gaat erom hoe je de capaciteit van de rechterlijke macht het effectiefst inzet. We kennen in Nederland het principe van bestuursrechtspraak in twee instanties. Na bezwaar beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State. Als je die termijnen bij elkaar optelt, zit je al snel aan tweeënhalf tot drie jaar. Tegelijkertijd komen we – net als in de bouw en de zorg – ook in de rechterlijke organisatie handen tekort. Dat rechtvaardigt de vraag of het ook een tandje minder mag. Bij bestemmingsplannen gebeurt dat sinds jaar en dag. Daar wordt de eerste instantie overgeslagen. Je gaat meteen in beroep bij de Raad van State zonder dat er eerst een rechtbank naar kijkt.’
De maatschappij bestaat bij de gratie van improvisatie en wederzijdse afstemming, zei een filosoof ooit. Pleit u er ook voor dat er meer liefde in het systeem moet zitten?
Boutellier: ‘De voorstellen om buurtbewoners meer bij een bouwlocatie te betrekken, zijn daar wel een voorbeeld van. We zijn een heel procedureel georganiseerde samenleving geworden. Daarin hebben mensen steeds minder het gevoel dat ze worden gezien. De vraag die Maurice Glasman opwierp is hoe je in een samenleving die zo strak georganiseerd is weer aandacht krijgt voor elkaar. Dat vraagt om wederkerigheid. Uit de culturele antropologie weten we hoe dat gedrag vorm krijgt. Dat ontstaat wanneer mensen belang hebben bij elkaar. Het vormt de basis voor een ruileconomie zoals je die bij inheemse volkeren ziet. Ze geven, ontvangen, geven terug of geven door. Wederkerigheid ligt ten grondslag aan iedere samenleving en tilt die naar een hoger niveau. We voegen ons naar de rechtsorde, omdat de rechtstaat ons beschermt. We betalen belasting, omdat we er veel voor terug krijgen. Ik vind bijvoorbeeld dat een woningcorporatie de nieuwe huurder geen brief met het contract moet sturen. Nodig hem uit op kantoor om het te ondertekenen. Maak er een bijzondere gebeurtenis van. Op die manier creëer je de basis voor een relatie die ook weer op wederkerigheid is gebaseerd. Wij zorgen voor betaalbare huisvesting. Wil jij een beetje op het portiek letten? Het is de kunst om het overkoepelend belang te zien waarvan jouw belang een onderdeel is.’
Kan dat nog wel in de huidige tijd waarin mensen steeds meer tegenover elkaar staan?
Boutellier: ‘Het lukt in ieder geval niet meer op de manier zoals we dat in de tijd van de verzuiling konden. Die pacificerende structuren zijn er niet meer. Op een kleinere schaal zie je die structuren wel. In mijn laatste boek, De neo-tribale revolte, beschrijf ik dat proces. Mensen zoeken net als vroeger gemeenschappen, maar ze zetten zich daarin wel af tegen andere groepen. We kruipen dichter naar elkaar toe, maar zoeken daarbij de verschillen met anderen. Dat is het tribale aspect. Je moet dus over die groepen heen iets bedenken.’ Koeman: ‘We moeten meer zoeken naar gemeenschappelijke belangen waarbij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen niet alleen de nieuwkomer enthousiast maken, maar ook de zittende bewoner. Dan groeit de acceptatie. We moeten af van de strijd van de insider tegen de outsider.’
- Hans Boutellier is bijzonder hoogleraar Polarisatie en veerkracht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij was zestien jaar directeur van het Verwey-Jonker Instituut en bekleedde diverse leerstoelen op het gebied van veiligheid en samenleving. Boutellier is sociaal psycholoog en auteur van meerdere boeken, waaronder Het nieuwe Westen (2021) over identiteitspolitiek en polarisatie. Hij geldt als een invloedrijke stem in het debat over maatschappelijke veerkracht en sociale orde.
- Niels Koeman is specialist in milieurecht en ruimtelijk ordeningsrecht. Hij was jarenlang advocaat bij Stibbe en hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam. Later trad hij toe tot de Raad van State en de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Koeman geldt als een autoriteit op het gebied van omgevingsrecht en bestemmingsplannen.
