Wie heeft de macht over het stuur?

Welkom in Oud-Woensel, een wijk dicht bij het centrum van Eindhoven, met zo’n 12.000 inwoners. Wandel door de straten met vooroorlogse, goed gerenoveerde arbeiderswoningen en fiets daarna door de Kruisstraat, een levendige en multiculturele winkelstraat met onder meer een slagerij, een reisbureau en een winkel voor kunstenaarsbenodigdheden. Hiervandaan is het slechts zo’n tien minuten fietsen naar het kantoor van Erik Leijten, regiodirecteur Zuid van BPD. Volgens hem kun je in Oud-Woensel – behalve stadse reuring – mooi zien hoe de samenwerking tussen Rijk, gemeente en ontwikkelaar goed kan uitpakken. ‘De gemeente Eindhoven had een plan gemaakt om de wijk op te knappen. Het was de stad er veel aan gelegen om daar een succes van te maken. Maar toen kwam er een kink in de kabel: een belangrijke belegger zag het niet meer zitten en trok zich terug, waarna de ontwikkeling vastliep.’

De gemeente vroeg BPD, stevig verankerd in de regio, om hulp. Het Rijk kende een startbouwsubsidie toe in het kader van de Startbouwimpuls, een rijksregeling die de bouw van nieuwe woningen aanjaagt. Leijten: ‘Door het vertrouwen van de gemeente en de inzet en de financiële steun van het Rijk konden we er vervolgens met vertrouwen instappen. Het Rijk en de gemeente hadden daar ook direct belang bij: er is hier een enorme behoefte aan betaalbare woningen.’ In het Gildekwartier in Oud-Woensel realiseert BPD nu in 2025 zo’n 190 nieuwe, betaalbare woningen, verdeeld over 5 woongebouwen met maximaal 6 verdiepingen. Ongeveer de helft van de woningen wordt verhuurd door BPD Woningfonds, de andere helft zijn koopwoningen. 

Het laat in een notendop zien waar het bij het veelbesproken onderwerp regie in de ruimtelijke ordening over gaat, zegt Leijten. ‘Regie is voor mij ook duidelijkheid scheppen. En verantwoordelijkheid nemen. Zoals je hier dus ziet. Vroeger was de rolverdeling vanaf het begin duidelijk. Nederland had een grote traditie op het gebied van planologie en vakmanschap in de ruimtelijke ordening, op rijksniveau. In de jaren negentig hebben we daar afscheid van genomen.’

De rest is geschiedenis. Nadat het Rijk zich had teruggetrokken, moesten provinciale en gemeentelijke overheden het doen, maar die waren daar niet goed op ingericht. Toen dat eenmaal duidelijk werd, ontstond de roep om landelijke regie – en die is de afgelopen jaren alleen maar luider gaan klinken. Sindsdien is het zoeken naar een nieuwe balans. Aan die zoektocht zijn intussen tientallen artikelen, studies, symposia, congressen en verkenningen gewijd. Hoever zijn we intussen? Leijten: ‘Wat mij betreft is het delegeren vanuit het Rijk doorgeschoten. Grote, overkoepelende thema’s zoals natuurbehoud, stikstof, waterkwaliteit, infrastructuur en netcongestie kun je niet regionaal of lokaal benaderen, zeker niet omdat ze steeds groter worden en allemaal met elkaar te maken hebben. Dat moet echt op landelijk niveau. Net als de besluitvorming over grootschalige woninglocaties. Daar moet het Rijk de leiding nemen, zodat belangen die de regio overstijgen zorgvuldig kunnen worden afgewogen. Gelukkig heeft de vorige minister [Hugo de Jonge, red.] die beweging ingezet. De huidige minister zet die voort, maar het vraagt om het nemen van moeilijke beslissingen. 

Publiek-private samenwerking (pps) biedt kansen om elkaar weer te vinden in een nieuwe balans, zowel financieel als qua kennis. Leijten signaleert dat pps op de weg terug is, maar dat de kleerscheuren die in de crisis van 2008–2014 zijn opgelopen nog niet zijn hersteld. ‘Logisch. De samenwerking was toen niet ingericht op een stilvallende woningmarkt. Maar nu zijn er misschien wel weer kansen.’

Gezien de grote problemen op de woningmarkt zouden marktpartijen ook zelf de handen ineen kunnen slaan om gemeentelijke organisaties te ondersteunen. En niet alleen met hun kennis en ervaring. ‘Ze zouden ook kunnen investeren in grondposities, op basis van goede afspraken. Daarmee kunnen ze gemeenten ook financieel ontlasten, wat zeker met het ravijnjaar 2026 voor de boeg goed uitkomt [in 2026 kort het Rijk het gemeentefonds met € 2,4 miljard, waardoor 75 procent van de gemeenten dan in de rode cijfers (het ravijn) terecht komt, red.] We nemen dan ook het risico over, of we verbinden ons aan maatschappelijke doelstellingen.’ Leijten ziet dus volop kansen, maar verbindt er een duidelijke voorwaarde aan. ‘Het Rijk zal zichzelf zo moeten organiseren dat het moeilijke besluiten ook echt kan nemen. Daar komt veel lef bij kijken. Je kunt deze zaken, zoals de stikstofproblemen, niet eeuwig voor je uit blijven schuiven. Néém die besluiten. Ga erachter staan en stel lokale overheden in staat om in samenwerking met de aanwezige marktpartijen aan de slag te gaan.'

Dat het Rijk zich beter zal moeten organiseren, is een stelling die Daan Zandbelt van harte onderschrijft. De architect en stedenbouwkundige was tussen 2016 en 2020 Rijksadviseur en een van de auteurs van Panorama Nederland, de toekomstvisie op Nederland waarin de grote opgaven van Nederland – klimaatadaptatie, landbouwhervorming, woningbouw, energietransitie – worden beschreven in termen van kansen. Kansen die vooral in de regio kunnen worden gepakt. ‘De regio is de ideale schaal voor de verbinding van opgaven op het gebied van water, infrastructuur, natuur en woningbouw’, zei collega-Rijksadviseur Berno Strootman destijds. ‘In de regio ontmoeten de lange en de korte termijn én de verschillende bestuurslagen elkaar.’

Maar sinds 2018 zijn we niet echt veel opgeschoten, vindt Zandbelt. ‘Oké, we hebben weer een ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, er zijn regionale verstedelijkingstrategieën gekomen, een Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en de Nota Ruimte komt eraan, al weten we nog niet precies wanneer. Maar het Rijk is en blijft intern gefragmenteerd. Neem de Woontop van eind 2024. 

Mooi dat toen eindelijk locaties voor grootschalige gebiedsontwikkelingen zijn aangewezen [zoals Rijnenburg, red.], maar de financiële dekking voor infrastructuuringrepen zat er niet bij. Het ministerie van IenW was niet eens aanwezig op de Woontop! Die departementale blik op de werkelijkheid gaat ons nog parten spelen. Wonen is namelijk meer dan woningbouw. Het gaat ook om mobiliteit, om investeringen in infrastructuur, om sociale voorzieningen. Het fysieke en sociale domein hebben alles met elkaar te maken.’

Zolang de verkokering blijft bestaan, stelt Zandbelt, heeft discussiëren over ‘regie’ door ‘het’ Rijk iets onwezenlijks. ‘De fragmentatie in Den Haag leidt ertoe dat alles sectoraal wordt benaderd.’ Hij noemt een voorbeeld. ‘Ede en Zwolle zijn nu hotspots op de woningmarkt dankzij voortreffelijke infrastructuur. Dat heeft geleid tot een forse instroom van mensen uit de Randstad, waardoor de lokale woningmarkten zijn verstoord. Veel locals kunnen daar nu geen betaalbare woning meer vinden.’ Hij pleit ervoor om ‘nabijheid te stimuleren’, waarmee hij bedoelt: ervoor zorgen dat voor meer mensen het dagelijks leven – met name werk – dicht bij huis te vinden is.

In een column op gebiedsontwikkeling.nu kwam Zandbelt in 2020 met de suggestie om economische excellentie in de regio te stimuleren. Hij bepleitte een ruimtelijk-economisch rijksbeleid om kansen voor de regio’s en de landelijke economie te verzilveren, door samenhangend beleid voor onderwijs, economie, woningbouw en mobiliteit te enten op de specifieke kwaliteiten van een regio en er met een ruimtelijke bril naar te kijken. Daar staat hij nog steeds achter. ‘Daarom ben ik ook enthousiast over de 17 NOVEX-woningbouwlocaties met in totaal 45 gebiedsontwikkelingen. De actievere rol van het Rijk met geld en infrastructuur werkt daar goed. Bij complexere gebiedsontwikkelingen kan het Rijk goed werk doen door risico’s weg te nemen. Al was het maar met een grondbank, waarin het Rijk grond aankoopt. Gemeenten hebben die optie niet, ze zijn er huiverig voor, ze vinden het risico te groot. Het Rijk – de partij met de diepste zakken – kan nu eenmaal veel meer en goedkoper geld lenen. In een column op gebiedsontwikkeling.nu kwam Zandbelt in 2020 met de suggestie om economische excellentie in de regio te stimuleren. Hij bepleitte een ruimtelijk-economisch rijksbeleid om kansen voor de regio’s en de landelijke economie te verzilveren, door samenhangend beleid voor onderwijs, economie, woningbouw en mobiliteit te enten op de specifieke kwaliteiten van een regio en er met een ruimtelijke bril naar te kijken. Daar staat hij nog steeds achter. ‘Daarom ben ik ook enthousiast over de 17 NOVEX-woningbouwlocaties met in totaal 45 gebiedsontwikkelingen. De actievere rol van het Rijk met geld en infrastructuur werkt daar goed. Bij complexere gebiedsontwikkelingen kan het Rijk goed werk doen door risico’s weg te nemen. Al was het maar met een grondbank, waarin het Rijk grond aankoopt. Gemeenten hebben die optie niet, ze zijn er huiverig voor, ze vinden het risico te groot. Het Rijk – de partij met de diepste zakken – kan nu eenmaal veel meer en goedkoper geld lenen. 

Net als Leijten pleit Zandbelt voor investeringen in kennis. ‘En laat die kennis vervolgens goed aansluiten op kennis in de regio. Zorg dat die kennis goed kan worden verspreid en gedeeld, want delen is vermenigvuldigen. Idealiter komt er een soort expertiseteam dat regionaal kan bijspringen.’ Want, zo benadrukt hij: ‘De regio is eigenlijk een perfecte natuurlijke entiteit, een biotoop die veel mensen herkennen. Werk, onderwijs, recreatie: alles vindt in de regio plaats. Gemeenten organiseren zich ook regionaal. 

Inderdaad, die voortdurende vraag om ‘regie van het Rijk’ heeft iets merkwaardigs, vindt Edwin Buitelaar, hoogleraar grond- en vastgoedontwikkeling aan de Universiteit Utrecht. Op verzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde hij in 2024 de studie Een deskundige nationale ruimtelijke ordening. Niet toevallig komt daarin ook de vraag aan de orde hoe het Rijk zich ten opzichte van de regio zou moeten opstellen. Buitelaar: ‘De roep om ‘meer regie’ hoor je nu al jaren. Als je goed kijkt wie dat roept en waarom, dan zie je uiteenlopende drijfveren. Sommige partijen willen regie omdat ze alles van boven willen bepalen. Andere krijgen er op lokale schaal hun plan niet doorheen en willen vervolgens een soort sterke arm die dat wel voor elkaar krijgt.’ En daar komt nog iets bij. ‘Als je vraagt: 'Als je vraagt hoe meer regie er dan uitziet, dan wordt het stil.'

In zijn essay laat Buitelaar zien hoe de nationale ruimtelijke ordening de afgelopen decennia is geërodeerd, terwijl paradoxaal genoeg de opgaven alleen maar groter en ingewikkelder zijn geworden. Net als Zandbelt en Leijten (en veel anderen) pleit hij voor forse investeringen in kennis en kunde op rijksniveau. Dat kan dan vorm krijgen in (wat hij noemt) ‘visionaire planologie’, ofwel: een visie op ‘mogelijke toekomsten’. Let wel: dat is geen denken in blauwdrukken. Het is het vertellen van een overtuigend verhaal over de toekomst van Nederland waarin uiteenlopende mensen kunnen geloven. Daar zou dan gedegen kennis van de uitvoering aan moeten worden toegevoegd, gekoppeld aan heldere visies op de regio. Hoe kunnen we ingewikkelde opgaven goed realiseren in de regio? Hoe pakken beleid en regels uit op ieders leven en leefomgeving? 

In Een deskundige nationale ruimtelijke ordening komt Buitelaar met de suggestie dat een zekere regionalisering van de nationale ruimtelijke ordening zou kunnen helpen om die afstand tussen beleidsvorming en -uitvoering te verkleinen, zoals in de tijd dat de VROM-inspectie nog bestond. Die zorgde ervoor dat het departement in Den Haag voeling hield met wat er op lokaal niveau speelde. ‘Dat kan positief uitpakken voor de bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden. Ik geloof in kennis en kunde op regionaal niveau en zelfs op gemeentelijk niveau’, licht Buitelaar toe. ‘De VROM-inspectie had vroeger regiokantoren. Daar werd gekeken naar elk bestemmingsplan, wat bijdroeg aan een zekere collectieve verantwoordelijkheid.’

Het woord deskundig in de titel heeft Buitelaar niet voor niets gekozen. Een goede balans tussen Rijk en regio begint volgens hem met versterken van deskundigheid, en dan met name op rijksniveau. ‘Daar zijn investeringen in kennisopbouw dringend noodzakelijk. Die kan op allerlei manieren vorm krijgen. Bijvoorbeeld door een kennispool, een soort werkgemeenschap die de regio kan bijstaan. Op dit moment wordt er veel met inhuurkrachten gewerkt, maar dat gaat toch niet goed.’ En er is nog iets: ‘Voor krachtig opereren van het Rijk is ambtelijke afstemming nodig. En die ontbreekt nu. Dat komt ook deels door de manier waarop de politiek in Nederland zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Ambtenaren zijn tegenwoordig meer bestuurs- dan beleidsadviseur. Ze vragen zich af hoe de minister het doet in de pers en de Tweede Kamer, hoe hij of zij ‘wegkomt’ met iets. Ze houden zich niet in de eerste plaats bezig met de vakinhoud.’

Net als Zandbelt ziet Buitelaar het Rijk als een veelkoppig monster. ‘De verkokering is hardnekkig. Mijn stelling is daarom dat we het oplossend vermogen van het Rijk niet moeten overschatten. Al in 1998 riep de WRR het Rijk op om bescheiden te zijn. Dat klopt nog steeds. De nationale overheid zal zich sowieso selectief moeten opstellen. Kijk naar de dingen die echt op je bord liggen: infrastructuur, mobiliteit, energienetwerken, natuur. De invulling kun je aan regionale overheden overlaten, gemeenten en provincies, maar je moet ze vooral wel echt in staat stellen om te doen wat ze moeten doen.’ 

Een sterk ruimtelijk beleid betekent voor Buitelaar vooral dat er voldoende financiële middelen zijn, een uitspraak die wrang klinkt tegen de achtergrond van het naderende ravijnjaar 2026. ‘Het Rijk moet zijn financiële verantwoordelijkheid nemen. Voorzie gemeenten en provincies van voldoende middelen én financiële verantwoordelijkheid om ruimtelijke opgaven te lijf te gaan. Doe dat via het gemeentefonds of door ozb-inkomsten. Dan hoeft niemand meer door een ondergrens te zakken.’ Daar hoort een goed juridisch instrumentarium bij, voegt hij eraan toe. ‘Ik denk zelfs aan instructieregels, zodat je kunt doorpakken als het in een bepaalde regio echt niet van de grond komt. De handhaving moet je niet overlaten aan decentrale overheden. Je moet zelf met een goed verhaal komen.’ Dat ‘goede verhaal’, ofwel die visionaire planologie, zou de Nota Ruimte moeten brengen. Buitelaar: ‘De status daarvan is voor mij op dit moment echter onduidelijk. Ik ben bang voor een enorme stapeling van ambities zonder financiële onderbouwing. De NOVI leed aan hetzelfde euvel. Dat kun je ambtenaren overigens bijna niet verwijten, gegeven de politieke cultuur van dit moment. 'The best lack all conviction, while the worst / Are full of passionate intensity’, om met de Ierse dichter Yeats te spreken. 

Om positief te eindigen: samenwerking tussen Rijk en regio kan wel degelijk tot iets moois leiden, vindt hij. Tot iets geweldig goeds zelfs. ‘Kijk naar Nijmegen. Daar is voor de waterveiligheid een nevengeul van de Waal gegraven, in combinatie met een nieuwe brug (door Rijkswaterstaat) en nieuwe woningen, Waalfront en Waalsprong. Dat was een mooie deal met een positieve uitkomst. Of neem de Betuweroute. De lokale inpassing van die goederenlijn is uiteindelijk gelukt, juist omdat gemeenten assertiever werden. ProRail en NS hebben daarnaar geluisterd, met een beter eindresultaat tot gevolg. Beide voorbeelden laten zien dat je de hoofdinfrastructuur kunt gebruiken om lokale ontwikkelingen mogelijk te maken. Dat Rijk en regio dus samen tot iets goeds kunnen komen.’