Een oplossing voor het stikstofprobleem

De stikstofproblemen raken de landbouw, de industrie en de bouw. Bijna alle kwetsbare Natura 2000-gebieden hebben te maken met te veel stikstof die uit de lucht neerdaalt. Door Europese regels moeten lidstaten hun natuurgebieden op orde brengen en het milieu verbeteren. In Nederland gaat dat nog steeds niet goed. Hierdoor zijn er bijna geen vergunningen meer mogelijk. Zelfs projecten die maar een klein beetje extra stikstof uitstoten, krijgen geen toestemming. Recente uitspraken van de Raad van State hebben dit nog eens bevestigd. Het gevolg is dat heel veel bouw-, verduurzamings- en infrastructuurprojecten vastlopen.

Eerst even de achtergrond. Stikstof kun je niet zien, voelen of ruiken. Toch is het overal om ons heen. Het is in principe niet schadelijk voor ons of de natuur. Er zijn echter ook vormen van stikstof in de lucht die wél schadelijk kunnen zijn. Dat zijn stikstofoxiden en ammoniak. Stikstofoxiden komen vrij bij verbranding. Ze komen van de industrie, energiecentrales en verkeer. Ammoniak komt vooral vrij uit mest en dus van de landbouw. Elk jaar komt er ongeveer 119 kiloton ammoniak en 267 kiloton stikstofoxiden vrij. De bouwsector stoot daarvan jaarlijks 3,6 kiloton uit. Wanneer de stoffen neerkomen op de grond (ook wel depositie genoemd) kan dit leiden tot verzuring, vermesting en verlies van planten- en diersoorten in natuurgebieden. Het RIVM meet die depositie elk jaar. Die cijfers laten zien dat de depositie sinds 1990 sterk is gedaald. Ook de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden daalde sterk. Wel is er hierbij een verschil tussen beide stikstofvormen: de uitstoot van stikstofoxiden daalt nog steeds, maar de uitstoot van ammoniak blijft sinds 2005 vrijwel gelijk. Ondanks de sterke daling in de afgelopen jaren komt er in veel gebieden nog steeds te veel stikstof neer. De stikstofdepositie ligt boven de kritische waarde: de grens waarboven op lange termijn schade aan de natuur kan ontstaan.

Nederland heeft van oudsher gekeken naar de hoeveelheid stikstof die neerkomt in beschermde natuur. Sinds 2020 groeit de steun voor een eenvoudiger en beter beleid: kijken naar uitstoot in plaats van naar depositie. De afgelopen jaren zijn verschillende oplossingen uitgewerkt. Eén daarvan is het instellen van plafonds per sector of per gebied, en het stellen van normen en prijzen aan uitstoot. Dit betekent dat bedrijven en sectoren worden afgerekend op hun bijdrage aan de totale stikstofuitstoot. Op die manier moet de uitstoot bij de bron worden verminderd. Minder ammoniak in de landbouw en schonere motoren in het verkeer en in bouwmachines. Daarnaast verduurzaming van fabrieken. Hiermee wordt de oorzaak van het probleem structureel aangepakt. Met collega’s van Wageningen Universiteit en onderzoekers en experts uit de praktijk hebben we onlangs in beeld gebracht welke maatregelen en innovaties beschikbaar zijn om emissies te reduceren, in het bijzonder voor de landbouw. We tonen aan hoe bedrijven kunnen sturen op hun stikstof- en broeikasgasuitstoot, en welke instrumenten daarvoor nodig zijn. Op die manier zou het mogelijk moeten zijn om zowel regionaal als landelijk de stikstofdepositie te verlagen en zo de stikstofimpasse te doorbreken.

Ook voor de bouwsector zou een uitstootplafond, gecombineerd met slimme toetsing, een doorbraak kunnen betekenen. Hiervoor kun je drie instrumenten hanteren: 1) Het instellen van een sectorplafond met monitoring en handhaving. 2) Een hogere drempelwaarde (ondergrens) hanteren. 3) Een lichte toets voor kleine en tijdelijke projecten, en een grondige beoordeling voor grote, langdurige of ecologisch gevoelige projecten. Deze aanpak is goed te onderbouwen. De bouw draagt namelijk relatief weinig bij aan de landelijke stikstofuitstoot. Die daalt sowieso al sinds 2005 door schonere techniek, betere logistiek en duurzamere energie. Bovendien is de bijdrage van de bouw vooral tijdelijk. Extra depositie door kleine, tijdelijke bouwactiviteiten kan daarom binnen de natuurdoelen blijven. Dit op voorwaarde dat die begrensd is, gespreid in ruimte en tijd, en dat gevoelige locaties worden gemeden.

Het is daarom verdedigbaar om voor kleine projecten de administratieve lasten te verlagen en de drempelwaarde (de ondergrens) te verhogen, zolang aan duidelijke randvoorwaarden wordt voldaan. Denk bij kleinere projecten aan nieuwbouw of een verbouwing op kleine schaal: een vrijstaande woning, enkele rijwoningen, een kleine aanbouw of dakopbouw. Of binnenstedelijke projecten zonder zware funderingsof heiwerkzaamheden. Grotere bouwprojecten hebben een lange doorlooptijd, zwaar materieel, betonstorts op schaal en een directe nabijheid van gevoelige habitats waar elke kleine emissie meteen meetelt. Cruciaal is echter dat opeenhoping en lokale hotspots worden voorkomen via monitoring, ruimtelijke spreiding en uitsluiting van ecologisch gevoelige gebieden. Ook moet de versoepeling van de drempelwaarde expliciet worden gekoppeld aan het sectorplafond en de dalende uitstoottrend: als de daling stokt of het plafond in zicht komt, wordt de versoepeling automatisch teruggedraaid.

Proportionaliteit in de toetsing blijft belangrijk. Grote, langdurige of bij kwetsbare natuur gelegen projecten verdienen een grondige beoordeling, maar kleine, tijdelijke projecten hoeven niet onnodig te worden belemmerd. Deze aanpak sluit aan bij hoe we in andere sectoren sturen. Individuele autobezitters hoeven geen natuurvergunning aan te vragen voor het gebruik van een auto die uitstoot. De overheid dwingt via normen en innovatie wel schonere voertuigen af en begrenst daarmee de totale uitstoot. Met een stevig sectorplafond, continue monitoring en een proportionele toetsingsladder is een hogere drempel voor kleine, tijdelijke bouwprojecten goed te verdedigen, zonder de natuurdoelen in gevaar te brengen. Grote of gevoelige projecten blijven volledig en zorgvuldig getoetst, terwijl de bouw als geheel de uitstoot verder vermindert.

Het verhogen van drempels voor de bouw en een sectorplafond kan niet los worden gezien van een bredere aanpak. Zonder effectieve vermindering van uitstoot in landbouw en industrie zou versoepeling voor de bouw de ecologische doelen ondermijnen. Daarom pleiten mijn collega’s en ik, en ook beleidsanalisten, voor een gecombineerde aanpak: versoepeling waar dat kan, gecombineerd met sterke uitstootverminderingen bij de bron. Via doelsturing per (landbouw)bedrijf kan de ammoniakuitstoot met zeker 50 procent worden verminderd. Innovaties helpen hierbij. Ook extensivering draagt bij: minder dieren per hectare, lagere mestgiften en een lagere mestproductie per koe. Tegelijkertijd maakt het gebruik van bedrijfsspecifieke uitstootplafonds het mogelijk om ook broeikasgassen en nitraatuitspoeling naar grond- en oppervlaktewater te verminderen. Door een algemene aanpak, deels aangepast per gebied, kan elk bedrijf worden beoordeeld op basis van toelaatbare uitstootnormen. Bedrijven met een hoge uitstoot per hectare of per dier moeten meer doen om de uitstoot te verminderen dan bedrijven die al natuurvriendelijk werken. Vergunningen worden gekoppeld aan het behalen van een toelaatbare uitstoot. Pas als een bedrijf onder die norm komt, zijn extra activiteiten mogelijk, maar alleen tot aan de norm. Dit is veel effectiever dan het huidige vergunningenbeleid. Dat richt zich vooral op het voorkomen van een toename van depositie. Zodra de daling in uitstoot meetbaar wordt, kan stikstof van het slot: zo worden ruimtelijke plannen uitvoerbaar zonder dure uitkoopregelingen.

Het beleid is nog volop in ontwikkeling, maar het einddoel komt in zicht. Dat vraagt om politieke keuzes, een langetermijnvisie en landelijke regie. De sleutel ligt in een tweesporenbeleid: het verminderen van de uitstoot en maatregelen in de natuurgebieden zelf om de kwaliteit van natuur te verbeteren. Voor de bouwsector betekent dit: nu slimmer bouwen en de keten verduurzamen, en actief meewerken aan de bredere veranderingen in landbouw en industrie. Op die manier haalt Nederland de natuurdoelen en wordt nieuwe ontwikkeling weer mogelijk